¿Crisis? ¿Cual Crisis?
           Temas de Seguridad en Colombia

por

Enrique ter Horst⁵⁵

Quisiera ofrecer una palabra de agradecimiento al Centro Woodrow Wilson y a la Universidad de Defensa Nacional por la invitación a presentar ante este público tan distinguido mi análisis sobre el tema de los proceso de paz y los derechos humanos. Esto lo hago en una capacidad netamente personal, como una persona que ha tenido el privilegio de participar en el proceso de implementación de los acuerdos de paz salvadoreños.

Son cada vez más frecuentes los procesos de negociación o ejecución de acuerdos de paz que tienen su origen en conflictos internos y que afectan a un solo estado miembro de las Naciones Unidas (ONU). Las Naciones Unidas han actuado como mediador y verificador de su cumplimiento en varios de ellos. La participación de la ONU es siempre consecuencia de una solicitud del gobierno del estado miembro, fundamentada frecuentemente en los mandatos de paz y seguridad, desarrollo económico y social y promoción y defensa de los derechos humanos, contemplados en la Carta de la ONU. En ocasiones la instrumentación de estos acuerdos se ha visto facilitada por una operación de mantenimiento de la paz de la ONU, organizada por el Consejo de Seguridad o por una misión aprobada por la Asamblea General.

En este Hemisferio los dos casos de procesos de paz en los cuales la ONU ha participado en una función de mediación y verificación de su cumplimiento y que pudieran tener algún interés para Colombia, son los de El Salvador y Guatemala. Al buscar reestablecer la paz interna y la gobernabilidad del país, aportando soluciones a las causas profundas del conflicto en los ámbitos político, económico, social e institucional, estos procesos se constituyen en verdaderos programas de ajuste de estructuras políticas. Dirigidos a consolidar la viabilidad a largo plazo de los países beneficiarios, su base siempre es la de la consolidación de la democracia y del estado de derecho. Su fundamento e hilo conductor es el respeto de los derechos humanos. En particular de los derechos a la vida, a la integridad y a la seguridad de la persona, al debido proceso legal, a la libertad personal, a la libertad de expresión y a la libertad de asociación.

Son estos los derechos en los que hace énfasis el Acuerdo de San José del 26 de julio de 1.990, que forma parte de los Acuerdos de Paz salvadoreños. Debe subrayarse en este sentido que el establecimiento de operaciones de mantenimiento de paz y de mecanismos de verificación in situ no suspenden el cumplimiento de los demás compromisos internacionales que haya asumido el estado en cuestión en la materia, como tampoco el funcionamiento de la maquinaria permanente de fiscalización que resultara aplicable. El Salvador mantuvo un Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU y luego un Experto Especial hasta bien avanzada la ejecución de los Acuerdos de Paz. El mandato del Grupo de Expertos de Guatemala fue eliminado hace sólo un mes en la última reunión de la Comisión de Derechos Humanos. El mismo Acuerdo de San José aclara que con ello no agota la consideración del tema de los derechos humanos y que es por tanto un acuerdo parcial. Asimismo incluye las Convenciones de Ginebra de Derecho Humanitario Internacional, inclusión que permite verificar la conducta de la guerrilla durante el conflicto.

Para cumplir con la tarea específica contemplada en el Acuerdo de San José, ONUSAL, la Misión de Observadores de Naciones Unidas en El Salvador, contaba con las atribuciones necesarias: recepción de comunicaciones y quejas, visitas libres sin restricciones y sin aviso previo, recolección de información por los medios que estimara convenientes, formulación de recomendaciones a las partes, verificación activa de violaciones de los derechos humanos y elaboración de informes regular al Secretario General para su presentación posterior al Consejo de Seguridad y a la Asamblea General. Las informaciones recibidas que podían exigir sometimiento a juicio de los indiciados eran transmitidas a los órganos jurisdiccionales competentes, también por mandato del Acuerdo de San José.

El mandato y las atribuciones que las partes del conflictos salvadoreño acordaron a las Naciones Unidas un año y medio antes de la firma del Acuerdo de Paz en Chapultepec estaba claramente dirigido a facilitar las negociaciones del Acuerdo, inhibiendo acciones en el terreno, tanto del Gobiemo como de la guerrilla, que pudieran perturbarlas, generando confianza en la posibilidad de su conclusión exitosa.

El Acuerdo de San José mantuvo plena vigencia también después de Chapultepec. Ello contribuyó a una notable mejoría en el respeto de los derechos humanos y a la generación de un clima propicio al cumplimiento de los compromisos asumidos por las partes. Ademis, dotó a todo el proceso de una base ética, consolidando su credibilidad y facilitando la labor de las Naciones Unidas en su labor de verificación.

Esta credibilidad a su vez permite que las Naciones Unidas puedan actuar como tercero de buena fe, que disfruta del respeto y de la confianza de las partes del conflicto. En general, cuando tiene el mandato de facilitar la instrumentación de un Acuerdo de Paz, así como cuando verifica el respeto de los derechos humanos, las Naciones Unidas debe ser imparciales pero jamás neutrales, en tanto que es su obligación asumir posiciones ante situaciones concretas que exígen juicios de valor. Es a partir de la confianza que las partes tienen en las Naciones Unidas, que puede ésta a su vez restablecer la confianza entre ellas y asegurar de nuevo la gobernabilidad del país en que actúa. En El Salvador, ONUSAL reunía en su mandato las funciones de verificación del cumplimiento de los compromisos asumidos por ambas partes en el Acuerdo de Paz y la de buenos oficios, extensión de la mediación que desempeñó siempre durante la negociación del Acuerdo.

Hay algunas lecciones prácticas que pueden derivarse de lo anterior y de la experiencia de ONUSAL, útiles para cualquier gestión en el terreno de un proceso de paz verificado por las Naciones Unidas. Una es la necesidad de una política clara de "reconocimiento y crítica" ante hechos concretos, y de una actitud desprejuiciada ante los ex-actores del conflicto. Es necesario abrirles a todos un crédito de buena fe, en una especie de "borrón y cuenta nueva" y que cada uno pueda probar que ha comprendido la oportunidad de cambio positivo que presenta el Acuerdo de Paz y que pondrá todo su empeño en lograr su exitoso cumplimiento. La misión deberia estimular y consolidar la dinámica de la paz, promoviendo y apuntalando los hechos y acciones que tienden a hacer que el proceso de paz se vuelva irreversible. Pero también implica, por otra parte, como dije antes, denunciar las violaciones del Acuerdo de Paz y de los derechos humanos, así como las maniobras dilatorias en la ejecución de los compromises asumidos, sea cual fuere la parte que origine la violación o el incumplimiento. Esta actitud imparcial de llamar las cosas por su nombre, vengan de donde vengan, debe regir toda la actuación de la misión. Igualmente la misión debe ayudar a las partes a cumplir los compromisos que han asumido brindando la asesoria técnica requerida y no limitarse a una actitud simplemente fiscalizadora que pudiera interpretarse como de arrogancia o desinterés por el proceso de paz. Ello a su vez implica un sólido trabajo profesional que asegure la fiabilidad de la información sobre la cual fundamente la misión sus pronunciamientos. Implica una capacidad de investigación criminal independiente que pueda ir más alla de los testimonios de eventuales testigos. También tiene implicaciones en lo que se refiere a la estructura y organización de la misión misma.

Así, al constituirse la misión definitiva después de la firma de Chapultepec con el objeto de verificar el cumplimiento de todos los compromisos asumidos por las partes, el nuevo Director de la División de Derechos Humanos informaba directamente al Secretario General sobre la situación en la materia de su competencia, impidiendo asi toda posibilidad o sospecha de que los acuerdos políticos entre las Naciones Unidas y las partes pudieran eventualmente hacerse a costa del respeto de los derechos humanos. Al mismo tiempo la coordinación general de la misión, incluidas las funciones de Derechos Humanos, eran ejercidas por el Jefe de la misión, asegurando la coherencia entre los objetivos politicos y de cumplimiento del Acuerdo de Paz en su conjunto y la verificación en el campo de los derechos humanos.

Pero una misión de Derechos Humanos o de facilitación o verificación de un acuerdo de paz no puede limitarse a denunciar las violaciones de estos derechos. Debe además asegurarse que a su retiro las instituciones nacionales hayan alcanzado un grado de desarrollo tal que puedan asumir las responsabilidades de la misión una vez que se retire. Así, en el caso de los acuerdos de paz fue de gran utilidad la asistencia técnica de la misión en la preparación de legislación y en el establecimiento y profesionalización de instituciones vinculadas a la vigencia del estado de derecho y a la defensa de los derechos humanos, como el Consejo Nacional de la Judicatura y la Procuraduria de los Derechos Humanos. Mucha de esta asistencia técnica iniciada por la misión hoy se ha transformado en proyectos del PNUD, brazo de las Naciones Unidas que ha asumido buena parte del esfuerzo de consolidación institucional iniciado por ONUSAL.

El trabajo de la Comisión de la Verdad fue un esfuerzo paralelo pero distinto de ONUSAL, tan distinto que hasta el apoyo administrativo fue proporcionado por otro departamento de las Naciones Unidas. Integrado por tres comisionados independientes, tuvo por meta romper el ciclo de impunidad, denunciando a quienes cometieron graves violaciones de derechos humanos. Aún cuando muchos de los que fueron mencionados en el Informe de la Comisión de la Verdad no fueron sometidos a juicio, su sola mención constituyó una clara sanción social y en la practica tuvo el efecto de una inhabilitación política. Son muchos y encontrados los juicios de valor que se hicieron sobre el Informe de la Comisión de la Verdad. Además de las recomendaciones de orden institucional, algunas excelentes y otras poco realistas, no hay duda que ayudó a dejar atrás el pasado, al obligar al país entero a confrontarlo en toda su crudeza y a dirigir luego la atención de los salvadoreños al futuro y a la reconstrucción de un país mejor.

Habiendo discutido el mandato y estructura de ONUSAL, en particular en lo que se refiere a Derechos Humanos, vale la pena recordar muy brevemente los elementos principales del Acuerdo de Paz salvadoreño, hoy cumplido en su totalidad:

• Desmovilización completa del FMLN y su transformación en partido político.
• Sometimiento de la fuerza armada al poder civil.
• Creación de una Policía Nacional Civil, distinta de la fuerza armada y única depositaria de la función de seguridad pública.
• Reducción del tamaño de la fuerza armada.
• Reinserción económica y social de la tropa y de la guerrilla desmovilizada.
• Creación de nuevas instituciones (Consejo Nacional de la Judicatura, Procuraduría de los Derechos Humanos) y reformas constitucionales y legales destinadas a fortalecer el estado de derecho y promover la reconciliación.

Fueron muchos y variados los factores que contribuyeron al éxito del proceso salvadoreño y su análisis podria ser materia para un libro. Mencionaré esquemáticamente los que considero mas importantes:

• El sincero deseo de los salvadoreños, después de 12 años de guerra y 100.000 muertos, de acabar con la guerra.
• El equilibrio militar en el terreno de las dos partes en conflicto, el reconocimiento de su carácter político y la necesidad de encontrarle solución resolviendo sus causas profundas.
• El apoyo (y presión política) de la comunidad internacional, incluyendo los Estados Unidos y la Unión Soviética.
• El aporte financiero y técnico de la comunidad intenacional, que se tradujo en un flujo de recursos que guardaba proporción con la tarea a ejecutar.
• La función catalizadora y generadora de confianza de las Naciones Unidas, como mediadora, verificadora y en definitiva garante del Acuerdo de Paz. A ONUSAL nunca se le impuso un límite de tiempo para su permanencia, como tampoco se le impuso un límite al número de sus funcionarios. En definitiva, siempre mantuvo una presencia, bajo una u otra forma o nombre, hasta que se cumplió el último punto pendiente.
• Una economía nacional en crecimiento, apuntalada por la capacidad emprendedora de los salvadoreños y las remesas de los emigrantes. Basta recordar que las remesas casi triplicaban el ingreso de exportación del café cuando el precio de éste estaba en su punto más alto.

En el caso de Guatemala también existe hoy día una misión de verificación del Acuerdo de Paz con un claro mandato de observación de los derechos humanos. Esta misión de verificación tambien fue precedida, como en el caso de El Salvador, por una misión limitada a la verificación de violaciones de los derechos humanos, mientras se negociaba el Acuerdo de Paz. Establecida en Noviembre de 1.994 con una capacidad autorizada por la Asamblea General de 245 funcionarios internacionales (que incluye a 10 oficiales militates de enlace y 60 observadores policiales) su objetivo principal también fue el de generar confianza en el proceso y entre las partes y asi facilitar una conclusión exitosa de las negociaciones. La instrumentación del Acuerdo de Paz guatemalteco, mucho más complejo que el Acuerdo Salvadoreño, necesariamente tomará más tiempo que éste. En tanto que la presencia de una misión de verificación acelera y mejora la calidad del cumplimiento de los compromises asumidos, es de esperar que las partes y las Naciones Unidas también le concedan al proceso de paz guatemalteco el tiempo y los recursos necesarios, como fue el caso en El Salvador.

El caso de Haiti es muy diferente. Al carecer de un Acuerdo de Paz y de un Estado en condiciones de funcionar como tal y de asumir sus responsabilidades, la presencia de las Naciones Unidas, tanto de la Misión de Paz, como de la Misión Civil Internacional - operación conjunta de Derechos Humanos de Naciones Unidas y de la OEA - tienen un objetivo de estabilización social y política mientras se crean las instituciones nacionales de relevo: la policía y el sistema judicial y se genera un mínimo de crecimiento económico. Ambas operaciones han contribuido de manera significativa al fortalecimiento de la nueva policía pero mucho menos al del sistema judicial, principalmente por la ausencia de verdaderos interlocutores del lado haitiano. Pero es otro el entorno histórico, social y económico, dificilmente comparable al de Colombia.

Una particularidad en el caso de Colombia es que la presencia de las Naciones Unidas en el campo de los derechos humanos, la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para Derechos Humanos, en Colombia, cuya única sede se encuentra en Bogotá y que cuenta actualmente con seis profesionales y una directora, se ha establecido sin que exista un acuerdo de paz y sin que hayan comenzado siquiera las negociaciones para alcanzarlo.

Como se sabe, el establecimiento de esta oficina respondió a una solicited del Gobierno de Colombia a la cual accedió la Comisión de Derechos Humanos mediante una declaración del Presidente de la Comisión de fecha 23 de abril de 1.996. El mandato de la oficina es el de ayudar a las autoridades colombianas a elaborar políticas y programas para la promoción y protección de los derechos humanos y de observar las violaciones de los mismos en el país, presentando informes al Alto Comisionado y este a la Comisión sobre las actividades realizadas por su oficina. En el acuerdo del 29 de noviembre de 1.996 firmado entre la Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia y el Alto Comisionado de Naciones Unidas para Derechos Humanos se contemplan las funciones de asesoramiento, promoción, observación y verificación de quejas sobre violaciones de los derechos humanos y otros abusos.

En lo que se refiere a las labores de promoción, la oficina, que ha comenzado sus funciones en marzo de 1.997 con siete profesionales internacionales, asesora al poder ejecutivo, incluida la fuerza pública, en la definición global y puesta en práctica de políticas en materia de derechos humanos. También asesora al poder legislativo, velando porque todo proyecto de ley en materia de derechos humanos sea respetuoso de los instrumentos internacionales en la materia.

El asesoramiento se extiende igualmente a las instituciones nacionales de promoción y protección de los derechos humanos, tales como la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía General de la Nación y el poder judicial. Por último, la oficina tiene competencia para asesorar a representantes de la sociedad civil e individuos y organizaciones no gubernamentales en materia de protección de los derechos humanos y en programas de educación, asi como en la formación de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, abogados y miembros del poder judicial. La oficina también vela porque las recomendaciones y decisiones formuladas por los órganos de derechos humanos de las Naciones Unidas sean consideradas por las autoridades públicas competentes.

En cuanto a las quejas individuales, la oficina está capacitada para recibir denuncias sobre violaciones a los derechos humanos y otros abusos, incluidas las infracciones a las normas humanitarias aplicables en los conflictos arrnados. Recibidas dichas quejas, la oficina las transmite a las autoridades nacionales para impulsar su actuación de acuerdo con los procedimientos regales internos. Si tales procedimientos internos no resultaran compatibles con lo establecido en los instrumentos internacionales, la oficina lo pone en conocimiento de las autoridades competentes y puede formular recomendaciones para que se adopten medidas correctivas. Igualmente la oficina puede recomendar medidas de protección para los autores de las quejas que reciba, las víctimas y los testigos de los hechos objeto de las mismas.

La oficina informa regularmente al gobierno de sus preocupaciones y evaluaciones de la materia objeto de su mandato y al Alto Comisionado sobre sus actividades. A su vez el Alto Comisionado informa publicamente, de manera analítica y pormenorizada, a la Comisión de Derechos Humanos sobre las actividades de la oficina, asi como la situation de los derechos humanos en el país teniendo en cuenta el contexto de violencia del conflicto armado interno. Asimismo puede formular las observaciones y recomendaciones que considere necesarias y cuida de que la información pertinente recogida por su oficina sea puesta a disposición de los órganos de protección de los derechos humanos de las Naciones Unidas.

De esta descripción del mandato y funciones de la oficina del Alto Comisionado en Bogotá, es fácil deducir que en ausencia de un proceso de negociaciones de paz y a pocos meses de su establecimiento, la oficina representa para muchos un árbitro imparcial que con su actuación busca evitar una profundización del conflicto y generar mayor confianza en las posibilidades de éxito de una negociación política.

Es dificil especular sobre funciones adicionales que pudieran solicitar las partes del conflicto colombiano a Naciones Unidas. Como se vió en los casos de El Salvador y Guatemala, podrían abarcar hasta la mediación durante las negociaciones y posteriormente la verificación del cumplimiento de los compromisos asumidos por las partes en un posible acuerdo de paz.

Tampoco hay duda que la dimensión de Colombia y la complejidad de su conflicto interno representarían un nuevo e importante reto para las Naciones Unidas, de solicitar las partes del conflicto su participación en una solución negociada. Por otra parte, su grado de desarrollo institucional y económico haría que el cumplimiento de ciertos compromisos pudiera ser más fácil y más rapido que en los casos de El Salvador y Guatemala. Así, de acordarse un nuevo proceso de reforma constitucional y legal, no sería de preveer una participación activa de las Naciones Unidas en la redacción de textos, conocida la capacidad profesional de los juristas colombianos. Las Naciones Unidas si podrían aportar su experiencia en la organización y supervisión de un cese al fuego y en el proceso de desmobilización y subsecuente reinserción económica y social de la guerrilla, así como en la reducción de las fuerzas armadas. Lo mismo podria decirse de la incorporación de la guerrilla a la vida política y del restablecimiento de la autoridad del Estado en las zonas antes controladas por las fuerzas insurgentes. Un acuerdo de paz debería normalmente venir acompañado de un programa significativo de reconstrucción y desarrollo económico y social, en cuyo diseño y ejecución las Naciones Unidas podría ejercer un papel de promoción y coordinación.

Al concluir, quisiera recordar e insistir sobre el hecho de que en las circunstancias actuales, cualquier participación de las Naciones Unidas sólo puede producirse como resultado de una solicitud formal. Al existir condiciones objetivas claramente favorables a una negociación política sólo cabe esperar que pueda iniciarse ese proceso prontamente y permitirle así a Colombia enrumbarse definitivamente por el camino de la paz, la reconciliación y el desarrollo.

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