¿Crisis? ¿Cual Crisis?
           Temas de Seguridad en Colombia

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Lo que quiero presentar hoy es algo distinto de lo que hemos enfocado en este seminario. La agenda me asigna el tema de las drogas, e inmediatamente todos piensan que voy a hablar de cuantas toneladas de cocaína, cuantas toneladas de heroína, quien cultiva que y donde. Pero no voy a hablar de eso, porque Uds. ya conocen todas esas estadísticas. Voy a hablar de la política colombiana sobre drogas como una crisis; la cuestión de decisiones tomadas en momentos de crisis y como podemos pensar en soluciones al problema de las decisiones en tiempo de crisis.

El proceso de política de drogas en Colombia se puede caracterizar como una situación de crisis para los sucesivos gobiernos colombianos,⁶¹ con elementos internacionales y nacionales. Los narcotraficantes, empleando métodos de violencia extrema y corrupción para forzar al gobierno a no tomar acción en su contra, forman la fuente interna de presión a los que toman decisiones en el gobierno. El consumo de drogas ilícitas en los Estados Unidos, Canadá, y Europa y la resultante presión de estos gobiernos para parar el movimiento de narcóticos son fuentes externas de presión afectando la política anti-narcótica colombiana.

Más precisamente, la crisis para el gobierno colombiano proviene del uso de la violencia por los narcotraficantes colombianos. Esto ha producido una crisis de legitimidad al sistema de justicia criminal en Colombia, forzando a los que toman decisiones a luchar con opciones de política que amparan a la causa del orden interno, pero que no satisfacen a la comunidad internacional, específicamente a los Estados Unidos. La comunidad internacional presona a Colombia en términos del derecho penal internacional, y específicamente el tema de la ley de extradición. Los Estados Unidos han presionado repetidamente a Colombia a implementar el Tratado de Extradición EEUU-Colombia de 1.979. Pero la reacción violenta de las mafias de drogas ha forzado un cambio esta política, hasta el punto de modificar a la constitución, para luego otra vez permitir la extradición, principalmente para aplacar a los Estados Unidos.

Mientras la base de mucho del derecho internacional yace en algún concepto de moralidad internacional, uno de los argumentos estadounidenses para que Colombia prosiga una política particular de drogas es legal: el tráfico de drogas es ilegal y debe ser detenido. Pero se ha argumentado que en realidad esto es esencialmente una meta de política externa estadounidense, buscando un remedio a un problema de política interna vis-à-vis Colombia. Muchos colombianos argumentan que el uso del derecho internacional para adelantar una estrategia de política externa es igual a la intervención en los asuntos internos de Colombia y hace del régimen de derecho internacional un vehículo de política externa coercíva para el uso por estados fuertes contra estados débiles. Como en todo derecho internacional, estos argumentos son todos debatibles.

La práctica internacional de jurisdicción no es uniforme, especialmente en asuntos criminales. Se acepta generalmente que cada país tiene el derecho de tratar con crímenes cometidos dentro de su territorio a su propia manera, sin respeto a la nacionalidad del criminal. También se acepta que los estados pueden asumir jurisdicción sobre crímenes cometidos por sus ciudadanos en el exterior, aunque no todo estado ha elegido ejercer tal opción. No obstante, el interrogante de jurisdicción se obscurece al tratar con el tema de las circunstancias bajo las cuales un estado puede castigar a un extranjero por un acto cometido afuera de su territorio, y así directamente bajo el derecho penal del primer estado. Además, aunque los estados no se oponen normalmente a la aplicación de ley extranjera en disputas civiles que contienen un elemento extranjero, generalmente "rehusan aplicar el derecho penal de otro estado en su territorio."⁶²

Los Estados Unidos generalmente demanda jurisdicción bajo el principio territorial subjetivo, que apoya la condena de complots para ofensas llevadas a cabo afuera de los Estados Unidos pero con un elemento constituyente de la ofensa ocurrida en territorio nacional. Además, la ley estadounidense considera al crimen como si hubiera ocurrido donde tiene efecto o resultado, que es el principio territorial objetivo. El punto aquí no es de entrar en una discusión extensa de la jurisdicción extraterritorial, sino de ilustrar como Colombia puede ser percibido como un país que no coopera en el régimen de derecho internacional.

Se ha escrito extensamente sobre la toma de decisiones en tiempo de crisis, especialmente en la sicología y las ciencias políticas. En cada caso, investigadores están de acuerdo que la amenaza a valores importantes, lo que define básicamente una seria crisis, produce una huella pronunciada sobre el proceso de la toma de decisión.⁶³ Típicamente, mientras la crisis se incrementa, el ambiente se vuelve más inestable e induce entre los líderes una creciente percepción de presión de tiempo y opciones limitadas.⁶⁴ Mientras tanto, las opciones de sus adversarios se perciben como crecientes y los líderes tienden a buscar soluciones precipitadas de corto plazo, en vez de planear a largo plazo. Hay también una tendencia de subordinarse demasiado a información preexistente, en vez de usar nuevas fuentes y al mismo tiempo se comunica menos con mediadores y adversarios, aunque más con los aliados percibidos.⁶⁵

No solamente puede el problema colombiano de las drogas ser caracterizado como una crisis, pero puede también caer en un círculo vicioso sin solución, el dilema en el cual la víctima no puede escapar de los obstáculos insuperables, o tal vez sea más apto el modelo del "dilema del prisionero," en la cual hay una tendencia de abandonar la cooperación a favor de seguir los intereses propios. Esta situación es una en la cual el juego de "suma cero" se aplica, como resultado de dos fuerzas diametralmente opuestas con intereses ejerciendo presión sobre el gobierno colombiano para "hacer" (la posición estadounidense) o para "no hacer" (la posición de las mafias) algo contra el narcotráfico en Colombia. Un avance para uno ha significado en ambos casos no solamente una pérdida para el otro, sino también una pérdida para Colombia, no importa el resultado.

En una situación de crisis, los funcionarios de gobierno están más inclinados a definir y comparar las alternativas disponibles en términos de costo/beneficio, porque están más enfocados y persiguen información más vigorosamente. En el caso Colombiano, hay una escacéz de alternativas disponibles.⁶⁶ El traer a los narcotraficantes a justicia en Colombia parcialmente satisface a los Estados Unidos, pero deteriora la salud y seguridad de funcionarios colombianos – y adicionalmente el orden en general de la sociedad colombiana. Intentos de negociar una entrega con los narcotraficantes, como lo hizo el presidente Gaviria, no satisfacen completamente a los Estados Unidos que Colombia esta haciendo lo suficiente para combatir el narcotráfico.⁶⁷ Tampoco están convencido los Estados Unidos de los esfuerzos colombianos, por el hecho de que el 22 de mayo de 1.997, el Senado colombiano votó 53-14 a favor de re-establecer la extradición en el futuro de narcotraficantes condenados. La legislación no tiene dientes, porque ofrece excepciones a aquellos condenados que se han entregado o ya han sido sentenciados en Colombia; los líderes de la mafia de Cali permanecerán encarcelados donde están en vez de ser extraditados a los Estados Unidos. No obstante la prohibición constitucional y a luz de las reacciones pasadas de los narcotraficantes, el re-establecimiento del proceso de extradición fue de todos modos un paso importante para el gobierno de Samper.⁶⁸ Aunque es más beneficioso para los narcotraficantes colombianos ser encarcelados en instituciones colombianas en vez de ser extraditados a los Estados Unidos, como demostró el líder del cartel de Medellín, Pablo Escobar, no van a permanecer en Colombia o irse voluntariamente a los Estados Unidos por mucho tiempo.

Los políticos colombianos sufren de las mismas patologías que atacan a otros líderes en tiempo de crisis. Sufren de la reducida atención a toda la información necesaria, incluyendo información sobre las consecuencias posibles.⁶⁹ El presidente Barco demostró esta falta de atención a las consecuencias posibles cuando declaró abiertamente la guerra contra las drogas en 1.989, hecho que desató uno de los períodos de violencia más sangrientos perpetrados por los narcotraficantes contra el estado colombiano hasta hoy. Su sucesor, el presidente Gaviria, no pudo renunciar a la guerra con suficiente rapidez cuando llegó a la presidencia, pero sufrió una creciente desaprobación estadounidense.⁷⁰ A razón de ser acusado de aceptar dinero del cartel de Cali en su campaña electoral, el presidente Samper sufrió presión negativa sobre su proceso decisivo intensa que resultó en contínuas decisiones tomadas en crisis, con un impacto negativo en la gobernación del país.

Los líderes también sufren de rigidez cognitiva. Este es frecuentemente el resultado de una confianza indebida en un juego preconcebido de preocupaciones y una tolerancia limitada por la ambigüedad o de puntos de vista que se desvían de sus percepciones prejuiciadas. Estos líderes tienden a buscar sólo aquella información que confirma sus ideas personales, las cuales tienden a sobrevaluar y a buscar pequeños grupos de coalición para satisfacción emocional y consuelo.⁷¹ Esto tiene el efecto de reducir la información y de restringir las alternativas disponíbles.

La inhabilidad de considerar alternativas realístas y de escoger opciones aparentemente estrechas incita a los que toman decisiones a calcular incorrectamente las oportunidades del éxito con resultados demasiados optimistas, al mismo tiempo subestimando las acciones de los oponentes. La tensión, junto con el sentimiento distorsionado del tiempo disponible, no solamente da una sensación de urgencia en la toma de decisiones, sino que también causa una reducción en el grupo de personas involucradas en el proceso decisorio, y una falta de consideración de las consecuencias de largo plazo.⁷² Así se complica severamente la habilidad de resolver problemas, y en el cáos las decisiones simples se ignoran por una multitud de reducidas vías de comunicación, negociaciones difíciles, los intereses de los varios actores, metas conflictivas dentro del grupo decisorio, y una multitud de otros factores. Estos todos contribuyen a la tensión e impiden la capacidad de tomar decisiones inteligentes.⁷³ Por esto una crisis puede llevar a los políticos a depender en estrategias de resolución de problemas anticuadas e inapropiadas al tema.⁷⁴

¿Cuál es la solución a este dilema? En una palabra: planeamiento. La mayoría de las políticas formuladas en Colombia se producen en condiciones de adversidad. Para cambiar esto efectivamente, se requiere un análisis que abarque todos los factores involucrados, al igual que el entendimiento que toda la política sobre drogas hasta hoy ha sido reactiva, formuladas en tiempo de crisis. Un tal estudio de aplicación integrada puede incluir cinco fases heurísticas primarias: (1) identificación de deficiencias principales de capacidad, (2) cartografía del dominio de la posibilidad de mejoramiento, (3) evaluación de propuestas de re-diseño, (4) prueba de interdependencia, y (5) una re-evaluación en términos de principios y estrategias.

En otras palabras, se requiere un estudio de los variados problemas que existen en Colombia. Se requiere un plan para distinguir entre la variedad de problemas, analizándolas separadamente y luego en conjunto. Se require una definición del problema, con todas sus complejidades, será más útil que simplemente asumir que los resultados, como los actos de violencia o corrupción, definen el problema. ¿Qué quiero decir con esto? Tomemos el problema de las drogas como ejemplo. Si consideramos el problema del consumo de drogas en las calles de los Estados Unidos y en Canadá, las drogas son el problema. Las drogas son ilegales y la gente la está usando. Pero para el gobierno de Colombia, en la ausencia de altos niveles de consumo interno, las drogas son el resultado de un problema. La coca se cultiva, se procesa, se transporta a otros países por Colombia, al igual que puede ser cultivado, procesado y transportado por otros países. El problema en Colombia se define como un rango de temas, tales como la pobreza, la violencia, la falta de política, o el consumo de drogas en los Estados Unidos y en Canadá. El negocio ilegal de drogas en Colombia es el resultado de una plétora de otros problemas.

El próximo paso requiere la consolidación de todas las alternativas posibles, junto con cualquier consecuencia. En este paso, no es suficiente para identificar el criterio específico para resolver el problema de las drogas. También hay que analizar cual de varias soluciones puede engendrar otra serie de problemas. Por ejemplo, el tema de la extradición demuestra que el intento de traer a los narcotraficantes colombianos a la justicia puede satisfacer a los Estados Unidos, pero puede provocar una serie de problemas con desafios iguales, como la violencia perpetrada por los carteles de drogas enfrentando la posibilidad de ser extraditados. Una consideración al mismo tiempo y sistemática de políticas o decisiones alternativas posibles es también crucial en este paso, por ejemplo las violaciones masivas de derechos humanos, capitulación a las mafias o simplemente no hacer nada.

El próximo paso del proceso involucra la exploración de la factibilidad de alternativas políticas y económicas. Siempre van a haber intereses especiales, por no decir intereses opuestos, aunque la decisión política debe reflejar la solución que mejor satisfaga la tradición constitucional del estado. Esto es donde los valores entran en juego: no solo se deben definir los valores, tienen que ser considerados sistemáticamente, especialmente si se respeta el proceso democrático en una sociedad libre. Durante este punto del análisis indudablemente van a haber valores conflictivos, y se debe desarrollar una metodología para quantificar el material. Un análisis de costo/beneficio o alineamiento asiste en este punto, uno que requiera no solo la definición y medida de costo, pero que también asegure que los beneficios no sean sobrevalorados. Puede también asistir en la comparación de incrementos de cambio bajo restricciones de recursos, y en escoger entre alternativas dados los definidos costos o beneficios a largo plazo.

El bienestar humano es un componente importante que debe ser tomado en cuenta cuando se evalúan las posibles consecuencias políticas de las opciones bajo consideración. Entre tanto que el bienestar es un valor de largo plazo la importancia de la vida humana y las condiciones de vida, los niveles de satisfacción y alegría, las condiciones de igualdad y libertad son factores por los cuales el planeamiento debe ser guiado. Un plan que resuelve el problema de las drogas pero lleva a Colombia al caos social sería obviamente inconsistente con los elementos de igualdad y libertad de la cual la democracia toma su fuerza.

Hasta ahora, lo que he presentado es básicamente un plan de política racional. El incrementalismo puede llegar a ocupar un rol a través del proceso. Los cambios deben ser introducidos gradualmente, tan solo porque demasiada gente ha sido asesinada y aterrorizada en represalias a las políticas gubernamentales en Colombia. Si el cambio se introduce gradualmente, aumentando y lentamente alterando la política existente, siempre siguiendo un plan de acción formulado de antemano, la violencia será al menos minimizada. Por ejemplo, la decisión política del gobierno colombiano de traer a la justicia a los narcotraficantes ha sido difícil, pero algunos cambios constitucionales, como el establecimiento de los jueces sin rostros, escondidos detrás de espejos de vía única, han ayudado en la implementación de estos compromisos de valores.

La presión de los varios actores estatales y no estatales internacionales sobre la estructura soberana del proceso decisorio en Colombia puede ser caracterizado como una situación de crisis para los gobiernos sucesivos de Colombia. Los políticos involucrados en la toma de decisiones han confiado en soluciones precipitadas, en vez de usar el planeamiento de largo plazo, demostrando que en tal ambiente es difícil, si no imposible elaborar una política anti-narcótica eficiente y duradera. Por esto, la elaboración una política anti narcótica puede ser caracterizada no solamente como un proceso altamente complejo, sino también como desunido, esporádico y básicamente reactivo. Este análisis tiende a confirmar que el modelo incremental es el que mejor explica la dinámica en Colombia. De hecho, una de las conclusiones es que como Colombia está tan sujeta a una variedad de fuerzas internas y externas que afectan su política anti-narcótica, un retorno al debate de política incremental/racional podría cambiar algunas de las políticas que caracterízan el proceso decisorio durante las crisis.

Desdichadamente, no hay solución fácil a un problema tan complejo. Según el "Principio Millett," "para cada solución generada, uno o más problemas adicionales emergen."⁷⁵ En su desesperación de parar el tráfico de drogas, los Estados Unidos han obligado a los políticos colombianos a tomar decisiones que cumplen con la definición estadounidense de la guerra contra el narcotráfico. Pero claramente a Colombia le faltan los recursos para combatir un problema global y ha reaccionado a la presión de "hacer algo," aunque sin mucho éxito. Y cuando se tomaron pasos como la extradición para combatir a los grupos de criminales organizados, las represalias violentas fueron tan negativas al orden social que funcionarios desesperados rápidamente cambiaron sus decisiones políticas. Estos cambios, aunque temporalmente restauraron la paz en Colombia, no apaciguaron a los Estados Unidos. La conclusión es que Colombia no puede ganar esta guerra sola, aún si los Estados Unidos proporcionan la asistencia militar requerida. Problemas globales requieren soluciones globales y las soluciones precipitadas resultantes de un proceso de decisión en crisis no pueden reemplazar la necesidad de planeamiento estratégico a largo plazo.

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