¿Crisis? ¿Cual Crisis?
           Temas de Seguridad en Colombia

El punto de partida del seminario fue sobre la cuestión de la seguridad en Colombia, que se vuelve cada dia más en un ideal ilusorio. La violencia por actores múltiples, que incluyen insurgentes guerrilleros, grupos de autodefensa, traficantes de drogas ilícitas, e individuos del estado, socaban la gobernación democrática y afectan negativamente la estabilidad doméstica y regional. Esta inestabilidad afecta tambien la habilidad de los Estados Unidos de alcanzar sus objetivos políticos, que incluyen la reducción del tráfico de drogas ilegales, la consolidación de la democrácia y el fortalecimiento del imperio de la ley para reducír las violaciones de los derechos humanos. Cómo responder a la violencia y la fragmentación en Colombia es un gran interrogante para los Estados Unidos y el Departamento de Defensa, hoy y para el futuro.

El propósito del seminario era de dialogar sobre métodos en que los que desarrollan política para el Departamento de Defensa (DOD) estadounidense y el Ministerio de Defensa (MOD) colombiano puedan trabajar en conjunto para resolver los problemas de inestabilidad y violencia en Colombia. El seminario se dedicó primariamente al pensamiento creativo, el desarrollo de nuevas ideas, y la elaboración de recomendaciones y soluciones para los que escriben politica en éstas dos instituciones. Se lograron algunos puntos de acuerdo general: 1) la inestabilidad colombiana es mas crítica por falta de una política de seguridad nacional, 2) un proceso de paz puede ser útil como un diálogo nacional sobre las soluciones posibles a la inestabilidad colombiana y 3) la política estadounidense debiera enfocar en las causas fundamentales del problema (la falta de gobernabilidad adecuada) y no en los síntomas (drogas ilegales y violaciones de derechos humanos).

El seminario se llevó a cabo en un ambiente de no atribución, patrocinado por el Instituto Nacional para Estudios Estratégicos de la Universidad Nacional de Defensa, la Oficina del Secretario Asistente de Defensa para Operaciones Especiales y Conflictos de Baja Intensidad (OASD SOLIC), con la colaboración del Centro Internacional de Investigadores "Woodrow Wilson."

La paz y la estabilidad en Colombia beneficiarían el interés de todos. El desafío para Colombia es de encontrar una solución total a las causas básicas de la inestabilidad, teniendo en mente que una solución militar no es ni la mejor ni la única. La discusión durante el seminario subrayó la complejidad de la inestabilidad colombiana. La mayoría acordó que la causa básica es la falta de gobernabilidad democratica: Colombia no tiene una genuina democracia representativa. El verdadero poder se maneja detrás de una fachada de oficiales elegidos e instituciones por una pequeña élite aristocrática que no ha sido todavía negativamente afectada por la inseguridad y que está cómoda con la política económica conservadora existente y con las instituciones débiles de gobierno. Esta falta de gobernación coherente ha producido un ambiente que conduce a la impunidad, guerrilla Marxista, mafias de drogas ilegales, grupos de justicia privada (los llamados grupos paramilitares, de auto-defensa), elementos militares y policiales delincuentes, como también criminales (organizados o no).

Todos están de acuerdo que los Estados Unidos y Colombia históricamente han disfrutado de buenas relaciones. Pero en los últimos cuatro años las relaciones entre ambos países se han deteriorado, desde que Washington colocó a las drogas ilegales y los derechos humanos por encima de su agenda (sin tener en cuenta el impacto en otros temas). También han causado problemas las alegaciónes que el Presidente Ernesto Samper aceptó fondos de las mafias de drogas durante su campaña electoral. Estos dos hechos han dañado las relaciones políticamente.

Esfuerzos internacionales que apoyan un proceso de paz son importantes y pueden tomar varias formas. La Organización de Estados Americanos (OEA) y las Naciones Unidas (ONU) pueden respaldar las medidas para dialogar con los insurgentes y vigilar la implementación de cualquier acuerdo de paz. Agrupaciones informales, como el concepto de los Amigos de Colombia (posiblemente incluyendo a Venezuela, Ecuador, Brasil, Panamá y Perú) pueden resforzar las negociaciones. No importa tanto la vía o la organización, los participantes consideraron vital que este apoyo debe continuar, y no dirigir, los esfuerzos colombianos para mejorar la gobernación del país. Tambien se mencionó que la asistencia internacional y especificamente la de los Estados Unidos, debe responder a un pedido oficial del gobierno de Colombia.

Se elaboraron tres recomendaciones principales, reconociendo siempre la necesidad de investigación adicional sobre temas específicos. Estas fueron las siguientes:

• Los puntos de discusión y las recomendaciones elaboradas durante el seminario deben compartirse con el Departamento de Defensa estadounidense y el Ministerio de Defensa colombiano, en un corto Informe Ejecutivo. Un grupo de estudio conjunto debe ser organizado para desarrollar metodologías para implementar recomendaciones específicas que se consideren apropriadas.

• Un grupo de estudio interdisciplinario bilateral debe ser formado, con representantes del gobierno y la sociedad, para continuar el diálogo entre los dos países y para generar ideas y recomendaciones sobre la coordinación de todos los instrumentos del poder nacional para mejorar la gobernación en Colombia.

• Una presentación sobre temas de seguridad debe ofrecerse al presidente-electo de Colombia antes que asuma su cargo, animando a la nueva administración a elaborar una política de defensa dirigida a resolver los problemas de inestabilidad. Se recomienda una dirección de doble vía: una presentación por las fuerzas armadas colombianas en Bogotá, apoyada por una presentación por el DOD en Washington durante la visita tradicionál del presidente electo. Estas presentaciones deben animar al presidente electo a convenir el grupo de estudio bilateral (mencionado más adelante) o a implementar las recomendaciones del seminario.

Un requisito fundamental para cualquier proceso o política de paz es el compromiso de parte del gobierno nacional y la sociedad de encontrar una solución a la crisis de gobernación. Este compromiso es actualmente cuestionable porque no existe ausencia de leyes apropiadas en Colombia: la constitución de 1.991 es considerada una de las más responsables e inclusivas de la región. El problema es que las leyes existentes rara vez se aplican, o se aplican parsimonosamente.

La gobernación colombiana fue vista por los participantes del seminario como reactiva, respondiendo a presión política (de los Estados Unidos, de los insurgentes, de las mafias de drogas ilícitas, de los paramilitares y de la comunidad no-gubernamental), en lugar de seguir un plan consistende de metas basadas en la planificación de largo plazo. Un ejemplo primario es la ausencia de una política nacional declarada para la seguridad nacional, a pesar del requisito constitucional y una guerra insurgente que abarca tres décadas.

Esta inconsistencia se comparó con la situación de los insurgentes, quienes tienen poco poder político, pero mantienen la iniciativa debido a un liderazgo unido y fuerte. Sus objetivos específicos son principalmente desconocidos, aunque aparentemente favorecen un proceso de paz de largo plazo (10 años). Han habido varias iniciativas para iniciar un proceso de negociación de paz, incluyendo algunos por el Secretariado de las FARC, pero ninguna acción concreta ha resultado hasta el presente.

Un punto de acuerdo durante el seminario fue la viabilidad del proceso de una paz negociada como apertura para un diálogo nacional de gobernabilidad. El objetivo de tal proceso no se vió tan importante como el propio proceso en sí. La opinion varió sobre los temas de discusión, el potencial de negociación de los participantes, especificamente quiénes deben ser invitados a la mesa, y la metodología específica del proceso. La mayoría acordó que el presidente después de las elecciones en 1998 se encontrará en buena posición para iniciar tal proceso, apoyado por las fuerzas nacionales de seguridad, agencias civiles y la comunidad internacional. Apoyo de parte de las Naciones Unidas (fuerzas de mantenimiento de paz o monitores) pueden asistir durante la fase de implementación.

Hubo solo una recomendación importante para el gobierno colombiano, pero debe ser considerada clave para la resolución de la inestabilidad del país. Muchos de los participantes en el seminario expresaron sorpresa que esta recomendación fuese necesaria.

• El gobierno civil debe proporcionar una política de seguridad nacional en la cual todas las agencias del gobierno (Fuerzas Armadas, Fiscalía, Procuraduría, Comisión de Paz, Tesorería) puedan basar estrategias operacionales. Esta política debe definir los roles específicos y misiones de cada agencia, para prevenir la extensión de responsabilidades y la extensión excesiva de los recursos de cualquier agencia.

La política estadounidense hacia Colombia se interpretó en el seminario como reactiva, respondiendo a presión política, en lugar de seguir un plan consistente basado en planeación de largo plazo. Los representantes colombianos y un número significante de los académicos estadounidenses expresaron su opinión que los intereses políticos estadounidenses abarcan principalmente los síntomas de inestabilidad en Colombia (la economía, las drogas ilegales, los derechos humanos). Pero al forzar las instituciones débiles del gobierno en Colombia concentrar sus esfuerzos en síntomas les impide tratar las causas básicas de la inestabilidad. La estrategia de tratar primero las causas básicas ha sido enseñada en colegios de entrenamiento del Departamento de Defensa y se ha usado efectivamente en otros casos (Perú, El Salvador, Guatemala); igualmente, debiera usarse en Colombia.

El apoyo de los Estados Unidos es vital para cualquier proceso de paz en la región. Sin embargo, la asistencia militar o contacto diplomático debe ser proporcionado a un nivel no muy visible, tomando en cuenta la historia de las relaciones entre América Latina y los Estados Unidos, y la posíble percepción de intervención en la soberanía interna de Colombia.

Los participantes en el seminario acordaron que la aplicación de política estadounidense hacia Colombia es demasiado confusa para funcionar bien. La recomendación trata abarca tema:

• Una estratégia que incluya cada agencia debería ser coordinada e implementada formalmente, para enfocar la política estadounidense no solamente en los síntomas de los problemas serios de la inestabilidad colombiana, pero que también trate a largo plazo los intereses en términos de gobernación eficiente. Esto no implica que deben de ignorar los problemas de drogas ilegales o las violaciones de derechos humanos; más bien deben incorporarse en políticas globales diseñadas para reducir la inestabilidad en Colombia y la región. El seminario indicó en general que sería mas fácil para los Estados Unidos lograr sus intereses políticos en un ambiente de ley y orden únicamente posible bajo un gobierno fuerte, inclusive, y representativo.

Siempre han existido relaciones positivas entre las fuerzas armadas estadounidenses y colombianas. La historia de cooperación internacional (la Segunda Guerra Mundial, Korea, Sinaí), y también de entrenamiento y asistencia es notable. Tradicionalmente han trabajado en conjunto para mejorar relaciones bilaterales y estudiar temas de mutuo interés. Cualquier asistencia del Departamento de Defensa a Colombia debe proporcionarse dentro del contexto global de la política nacional estadounidense basado en peticiones procedentes del gobierno en Bogotá.

Los participantes del seminario concluyeron que es necesario investigar aún más temas específicos.

• Se recomenda un estudio de asesoría bilateral de los roles, misiones, requisitos y estrategias de las Fuerzas Armadas de Colombia para lograr estos objetivos. Basadas en un pedido del Ministerio de Defensa colombiano, es necesaria la participación del Departamento de Defensa (específicamente, el Comando Sur, el Estado Mayor Conjunto y la Universidad Nacional de Defensa). Los participantes estuvieron de acuerdo que el estudio debe abarcar la falta de una política de defensa nacional, la modernización de la estructura de fuerza, conceptos de movilidad y el apoyo logístico, operaciones combinadas y conjuntas, deficiencias en entrenamiento, corrupción institucional e individual y la falta de un código de honor dentro de las Fuerzas Armadas de Colombia.

Hay un alto sentido de honor y respeto dentro de las Fuerzas Armadas de Colombia por la autoridad civil. Sin embargo, las relaciones entre las dos entidades deben ser ampliadas y mejoradas. Los líderes militares deben fomentar una política nacional de defensa (escrita por la presidencia) en la cual puedan basar la doctrina militar, estratégias, presupuestos, entrenamiento militar y pedidos de asistencia internacional.

Para mejorar la estabilidad y el orden, es urgente fortalezer las fuerzas de seguridad colombianas. Este ese un tema difícil para las Fuerzas Armadas de Colombia, debido a factores culturales e históricos que contribuyen a la falta de liderazgo eficaz en la jerarquía de la institución y a su desconfianza en iniciativas que se originan fuera de la institución. Sin embargo, se pueden lograr cambios. Esto significa incrementar en número y capacidad las fuerzas de combate, mobilidad y apoyo logístico. Una parte de este fortalecimiento es la necesidad de hacer más eficiente el combate contra los insurgentes y los grupos paramilitares. El ejemplo presentado en el seminario fue el de la comisión multi-agencial usado para transformar a la Policía Nacional en una institución moderna, eficiente y muy respetada.

La aceptación de responsabilidad a violaciones de las leyes existentes es demasiado baja en toda Colombia y la impunidad a la violación de las leyes existentes es demasiada alta. El resultado es una inestabilidad basada en una falta básica de justicia, que fomenta el uso de la justicia particular. Este problema ejerce influencia en muchos temas dentro de las Fuerzas Armadas, el gobierno y la sociedad en general, como las violaciones de los derechos humanos, la corrupción, la calidad del liderazgo, y la falta de eficiencia. Específicamente, las Fuerzas Armadas deben reducir la corrupción, por ejemplo, el uso del acenso como recompensa, el uso indebído de los recursos del gobierno para ganancia personal, reformas en el sistema de adquisición de equipo (para eliminar soboros y propinas) y la eliminación de contacto con las mafias de drogas ilegales y grupos de justicia privada (paramilitares).

El seminario resaltó el tema de los abusos de los derechos humanos por las fuerzas militares del estado. Las Fuerzas Armadas de Colombia deben mejorar su record en el tema de los derechos humanos. Los ejemplos presentados fueron los de El Salvador y Guatemala, donde se especificaron a los derechos humanos como parte del código militar de honor y justicia. El anuncio por el General Manuel Bonett Locarno que la Brigada de Inteligencia Militar #20 ha sido disuelta es un paso en la dirección correcta.

Considerando las credenciales militares de los participantes, el seminario llegó a un nivel bastante detallado en cuanto a la necesidad de reforma a nivel táctico y estratégico de las fuerzas armadas.

• No existe política nacional sobre la cual se pueda basar una estratégia militar. Las Fuerzas Armadas deben trabajar con el gobierno civil para desarrollar una política nacional de seguridad, que abarque lo siguiente:

• Mejorar la planificación a largo alcance del presupuesto militar.
• Mejorar la continuidad del liderazgo en los niveles superiores.
• Reducir la ineficiencia y las rivalidades entre los tres ramos militares.
• Implementar el artículo constitucional con respecto a la conmoción doméstica, con el fin de desarrollar legislación y medidas extraordinarias apropiadas y proporcionar recursos para resolver la inestabilidad doméstica.

• Limitar la extensión de los roles militares a áreas no específicamente relacionadas a la defensa nacional, tal como el combate contra el crimen, las drogas ilícitas, ampliando su poder político y gobernación.

• Se debe mejorar la administración estratégica. Esto involucra la modernización de la estructura de las fuerzas armadas, de los conceptos de movilidad y apoyo logístico y operaciones conjuntas y combinadas. El enfoque de la modernización debe involucrar tanto a oficiales a nivel medio como a los de alto rango. Recomendaciones específicas incluye los siguientes:

• Reducir la dependencia del uso de conscriptos y entrenamiento empírico, reformando el tipo de servicio (por ejemplo, las diferencias entre "soldados bachilleres," tropas voluntarias, y tropas regulares), con el fin de incrementar la moral y la retención entre las tropas.
• Formular e implementar un código de honor y conducta.
• Mejorar C3I (Mando, Control, Comunicación e Inteligencia).
• Incrementar y mejorar el uso de inteligencia estratégica en la conducta de la guerra, por ejemplo, el uso de estudios de largo plazo de las tácticas, tendencias, objetivos y debilidades de los grupos insurgentes y paramilitares. Es necesario mejorar la cooperación entre grupos de inteligencia (entre agencias o en conjunto) y establecer una carrera especializada en inteligencia militar. Se recomienda la eliminación del uso de recursos de inteligencia para operaciones clandestinas.
• Mejorar la administración de adquisiciones, combinándola con un programa de incrementación numérica de fuerzas.
• Mejorar tácticas de unidades medianas o grandes por medio de entrenamiento o ejercicios de campaña. El entrenamiento a nivel individual es alto, pero no lo es a nivel táctico o de unidad.
• Mejorar la mobilidad por medio del mejor uso de recursos existentes através de operaciones conjuntas, incluyendo operaciones con la Policía Nacional.
• Mejorar el entrenamiento al personal destacado a la administración de mantenimiento y recursos de apoyo. También usar contratos de para recursos a largo plazo.
• Reasignar unidades para poder combatir mejor la amenaza de los insurgentes. El énfasis en la defensa estática y de guarnición reduce la capacidad de combate y diluye la presencia militar. Una presencia simbólica solo provee objetos de ataque para los insurgentes.
• Incrementar la transparencia de fuerza y objetivos, por medio de las relaciones mejoradas con los medios de comunicación.
• Incrementar y mejorar programas humanitarios y de acción cívica con el fin de aumentar el apoyo de la sociedad.
• Mejorar la disciplina mediante la aplicación uniforme de la doctrina y los programas militares, responsables a las leyes orgánicas de la institución.

Las fuerzas armadas de los Estados Unidos y Colombia mantienen buenas relaciones, que deben ser aumentadas y reforzadas a través de la cooperación bilateral. El Departamento de Defensa puede asistir en este esfuerzo, por medio de cambios en sus puntos de vista sobre la asistencia militar.

La mayoría de las recomendaciones reflejan la habilidad limitada del DOD de apoyar a los esfuerzos colombianos para resolver los problemas de inestabilidad.  

• Las fuerzas armadas colombianas deben trabajar más estrechamente con el sector civil del gobierno de Colombia. Aunque se reconoce que el talento, la experiencia y el conocimiento ya exísten en Colombia, la realidad es que no se usan a su máximo. Un posible foro de asistencia de parte del DOD sería una sesión en Colombia del seminario que ofrece el Centro Hemisférico para Estudios de Defensa de la Universidad Nacional de Defensa, sujeto a especificaciónes de requisitos del Ministerio de Defensa colombiano.

• El Departamento de Defensa puede asistir en el mejoramiento de entrenamiento en oficios técnicos al nivel táctico y de unidad, especialmente en operaciones anti-drogas y operaciones militares tradicionales. Esto se puede llevar a cabo mediante Equipos Móbiles de Entrenamiento (MTT), y programas de intercambio. Pueden creárse programas específicos para el entrenamiento multilateral, con otras fuerzas regionales (Venezuela, Perú, Ecuador).

• El Departamento de Defensa puede asistir en programas de modernización de fuerzas para mejorar y modernizar la doctrina, operaciones, y equipo.

• Las Fuerzas Armadas colombianas deben mejorar su proceso de prioridad en el presupuesto. El Departamento de Defensa puede asistir con consejo y entrenamiento sobre este tema.

• El Departamento de Defensa puede asistir con mejorar los programas de relaciones públicas, informando en cuanto a éxitos e incrementar la transparencia de objetivos y planes (no de tácticas). Hay necesidad de llevar a cabo operaciones psicológicas para diluir la credibilidad de los insurgentes. Un método puede ser el uso de proyectos de infraestructura (carreteras, agua potable, electricidad) en regiones que los insurgentes declaran que hay necesidad de reforma social.

• Algunos asistentes al seminario recomendaron cambios en la dirección del diálogo de la asistencia de seguridad. Reconociendo que la política corriente prohibe la asistencia contrainsurgencia, los Estados Unidos necesitan cambiar su enfoque para dialogar no sobre la contrainsurgencia, sino sobre capacidades militares convencionales. Colombia necesita recuperar el control sobre su territorio nacional. Los éxitos militares de las FARC demuestran que ya no es una insurgencia tradicional y ha aumentado su capacidad militar convencional. Para combatir a las FARC y ELN con éxito, las Fuerzas Armadas de Colombia necesitan incrementar su capacidad en los siguientes campos militares: infantería liviana, movilidad aérea y terrestre (helicópteros de combate y transporte, armamento liviano), ingeniería, inteligencia y operaciones psicológicas, policía militar y unidades de administración. Estas capacidades se usarían en operaciones de ofensiva tradicional, reconquistando gradualmente más territorio nacional y así establecer control para facilitar la creación de gobernación civíl en estas nuevas regiones. Hay en esta última fase un rol para fuerzas internacionales en el mantenimiento de la paz. El énfasis actual colombiano en contrainsurgencia no es el mejor método para resolver sus problemas de seguridad, especialmente considerando la oposición en Washington a asistencia para aumentar las capacidades colombianas de contrainsurgencia, aunque favorecen la asistencia militar en general.

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